2017-12-26 00:00:00 來源： 點擊：3069 喜歡：0
最近一段時間，PPP項目領域接連迎來重磅文件：
11月10日，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，要求各級財政部門對新申請納入項目管理庫的項目進行嚴格把關，清退不合格項目。
11月17日，國資委印發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》，從嚴格規模控制、嚴肅責任追究等方面來防范央企參與PPP的經營風險。
11月28日，發改委印發《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，鼓勵民營企業運用PPP模式盤活存量資產，加大民間資本PPP項目融資支持力度。
PPP模式，即政府與社會資本合作的英文縮寫。截至2017年9月末，全國PPP綜合信息平臺中的入庫項目合計14,220個，累計投資額17.8萬億元。PPP勢頭這么猛，為何最近三部委要接連發大招？新政策會對PPP領域產生怎樣的影響？為此采訪了有關專家。
財政部：管住“項目庫”，消除地方隱形債務風險
中國財政科學研究院副院長白景明認為，三部委集中發布文件打出“組合拳”，目的在于規范PPP發展，消除風險隱患，激發民間資本活力。
先看財政部，大招是管住“項目庫”，消除地方隱形債務風險。根據規定，未入庫的項目，原則上無法使用發改委安排的財政撥款，后期也無法通過發行企業債券募集資金。所以，管住了中央、省、市三級的“項目庫”，就是管到了根子上。
近年來，一些地方政府泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務風險。
“一個縣的項目資金就能上百億，一個省上千億，全國算下來幾十萬億，如果管控不當，地方債務風險會急劇上升。”白景明說，規范項目庫管理，進一步細化“入庫”識別標準，就是防止不合格項目渾水摸魚。
針對當前部分PPP項目融資不到位、開工落地難，以及社會資本未實際出資或未按規定足額出資，社會資本中選后自行指定其關聯企業、子公司、基金等第三方代為履行出資義務，推高項目杠桿率等問題，財政部明確，社會資本的股份不得由第三方代持。專家指出，這是確保社會資本選擇程序的嚴肅性、公正性，夯實社會資本的投資建設運營責任。
針對當前部分項目通過所謂“工程可用性付費”方式，以“項目竣工即應支付”的名義，提前鎖定政府對建設成本的無條件支付義務，此次財政部明確要求，政府付費應在項目合作期內連續、平滑安排，防止為多上項目將財政支出責任過度后移，加劇以后年度財政支出壓力、導致代際失衡，同時也防止將財政支出責任集中前移，使社會資本快速回收大部分投資從而可以實現早期退出。
國資委：進一步降企業杠桿，管控債務風險
再看國資委，大招是給央企參與PPP設“上限”、拉“紅線”。
這兩年，央企在PPP領域非常生猛。比如，今年3月，中國電建與成都市建委簽署合建成都軌道交通18號線工程協議，投資總額約人民幣347億元，就創下了目前全國城軌領域PPP項目的投資額最高紀錄。有數據顯示，截至11月29日國有企業的PPP項目達到3027個，占所有成交數量的53.31%，成交金額近6.3萬億元。
而此次國資委在文件中要求，各中央企業高度關注PPP業務對企業財務結構平衡的影響，要“量力而行”，對PPP業務實行總量管控，從嚴設定PPP業務規模上限。特別是明確提出，納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，不得因開展PPP業務推高資產負債率。
此外，還要求央企加強集團內部的風險隔離，即資產負債率高于85%或近兩年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP項目。不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔過多風險。嚴禁非投資金融類子公司參與僅為項目提供融資、不參與建設或運營的項目，等等。
白景明認為，PPP項目投資金額大、回報期長，部分項目操作也有待規范。“就像一個家庭買房子，一下子買好幾套，占壓資金甚至貸款按揭，可房租遲遲收不回來，會引致比較嚴重的財務風險。潑點冷水，讓央企冷靜冷靜，很必要。有助于央企進一步管控債務風險、降低企業的杠桿率。接下來央企參與PPP項目精耕細作，追求質量效益，有效規避風險。”
發改委：鼓勵為民企開“綠色通道”，將建PPP信用記錄
發展改革委此次在鼓勵民間資本參與PPP方面，拿出了很多有針對性的實招細招。
比如，針對以一些地方政府PPP項目“不帶民企一起玩”的問題，通知再次強調，除國家法律法規明確禁止準入的行業和領域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目。在制定PPP政策、編制PPP規劃、確定PPP項目實施方案時，注重聽取民營企業的意見，充分吸收采納民營企業的合理建議。對民間資本主導或參與的PPP項目，鼓勵開通前期工作辦理等方面的“綠色通道”。鼓勵結合本地區實際，依法依規出臺更多的優惠政策。
“以往一些地方政府把前景好的PPP項目都給了國企，風險不確定的給民企，厚此薄彼，讓民企寒了心。”白景明說，此次發改委的文件糾正了以往“一碗水端不平”的做法，是對民間資本的暖心之舉。
此外，一些民企對PPP項目猶疑不決，是因為近年來一些地方政府隨意改變約定，“新官不理舊賬”。此次發改委表示，將建立健全PPP項目守信踐諾機制，PPP項目各方的信用記錄，將納入全國信用信息共享平臺供各部門、各地區共享，并依法通過“信用中國”網站公示。將嚴重失信責任主體納入黑名單，并開展聯合懲戒。“這個責任主體既包括企業，也包括地方政府。這一條很給力，是給民企的‘定心丸’。”白景明說。
“三部委三個文件互為支撐，效果1+1+1>3。”白景明認為，財政部通過強化準入管理，能提高PPP的質量，規避風險；國資委、發改委的兩個文件，一個“限”一個“促”，既防止央企消化不良、積聚風險隱患，同時拓寬民企投資渠道，進一步提升PPP市場的活力。這三個文件從中產期看，會對我國基礎設施建和公共服務改善，起到積極意義。
“三部委文件力度很大，PPP為此遭遇冷靜期甚至陣痛期都是可能的。但必須堅持用有效的機制制約政府投資沖動，讓政府和企業在博弈過程中形成合理的市場規則。無論是哪一方，都必須在新的PPP制度框架下，尋找新的定位和利益平衡點，實現共贏。”
白景明認為，整體上看，民資在PPP領域當配角，是前期受央企“擠壓”所致，如果央企“讓出”空間、政府給出“便利”，民間投資將釋放出更強大動力。很多民生領域還存在公共服務短板，比如幼教、托老等，需要相關管理部門加快改革，拆除對民間資本的隱形門檻，讓PPP施展開拳腳。
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